1 引言

1.1 研究背景

    20130227上午,中国社会科学院发布《中国老龄事业发展报告(2013)》。蓝皮书指出,中国将迎来第一个老年人口增长高峰,2013年老年人口数量突破2亿大关。在2025年之前,老年人口将每年增长100万人。同时,劳动年龄人口进入负增长的历史拐点,劳动力供给格局开始发生转变。

与此同时,老年人口内部变动将进一步加剧人口老龄化的严峻性。一是高龄老年人口继续增长,从2012年的0.22亿人上升到2013年的0.23亿人,年均增长100万人的态势将持续到2025年。二是失能老年人口继续增加,从2012年的3600万人增长到2013年的3750万人。三是慢性病老年人持续增多,2012年为0.97亿人,2013年突破1亿人大关。四是空巢老年人口规模继续上升,2012年为0.99亿人,2013年突破1亿人大关。五是无子女老年人和失独老年人开始增多,由于计划生育一代陆续开始进入老年期,加上子女风险事件的发生等因素,无子女老年人越来越多。2012年中国至少有100万个失独家庭,且每年以约7.6万个的数量持续增加(吴玉韶,2013)。

中国老龄化水平不断加深,带来了一系列社会问题,其中一个最突出的问题就是城镇三无老人数量增多。三无老人是指城镇居民中无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人,或者其赡养人和扶养人确无赡养或扶养能力的60周岁及以上老年人。城镇三无老人是社会救助体系的重点救助对象,他们受到贫困问题的困扰,但同时又不得不面对严峻的养老问题,是弱势群体中的特殊群体。近年来,随着中国老龄化趋势的不断加强,广州三无老人的数量也有上升的趋势。据广州民政局相关数据,目前由广州市政府集中供养的三无人员有612人(李拉,2012),这一数字相对于广州1270.19万的城市人口基数来说好像很少(邱明,2011),但由政府集中供养的三无老人毕竟属于三无老人中的少数,而分散供养的三无老人才是广州三无老人的主要构成部分。相对于广州有限的社会救助资源来说,三无老人的数量已经很多了。不仅如此,其数量还在不断上升当中,对广州三无老人实施社会救助刻不容缓。

有鉴于此,广州政府对三无老人的救助可谓不遗余力,采取了机构集中供养及政府分散供养的方法解决三无老人社会救助及养老问题。

1.2 国内外文献综述

三无老人是社会救助的重要对象。如何在当前的经济及社会条件下帮助以三无老人为代表的老年弱势群体安享晚年已经成为了国内外政府、学者关注的问题。本文通过总结、归纳近几年国内外学者对于老人社会救助的研究,对于救助老年弱势群体总结了一些经验。

1.2.1 国内文献综述

孟祥龙(2013)界定了贫困、城镇弱势群体及社会救助等相关概念,利用福利经济学理论、市场失灵理论及社会公平理论综合分析中国城市弱势群体的形成原因及救助状况,提出城市弱势群体的社会救助工作需要结合最低生活保障、医疗救助、住房救助及法律援助几部分,加强立法工作,并创造性地提出了“造血式”救助的措施。

巴鹏(2013)认为城市老年弱势群体的心理问题非常严峻,特别指出对老人影响最大的负面情绪是孤独,创造性地提出通过社会工作的介入解决老年弱势群体的心理问题。其方案主要是让专业的社工对老人进行面对面的交流,运用尊重、聆听、回应、引导、观察的专业社会工作技巧,了解、记录老人的心理情况,缓解老人的心理问题。

岳路(2007)分析了导致城市老年弱势群体产生的原因,主要有经济体制改革、老年人自身身体素质差、年轻人养老意识淡薄及家庭养老功能的削弱。在此基础上,指出困难老人的特殊性,提出需要为城市困难老人量身定制具有针对性的社会救助措施。并且指出社区在困难老人养老这一问题上所占的地位,提出政府需要强化社区的功能,让城市困难老人养老通过的社区养老这一养老方式安度晚年。

1.2.2 国外文献综述

高娟(2007)认为美国对于老人弱势群体的社会救助非常完善,在分析了美国从20世纪30年代到现今的社会救助制度后,指出美国的社会救助体制主要由一般援助和特殊项目援助两部分组成。其中,一般援助主要由食品券(FOOD STAMP)、一般家庭补助计划及救济金等组成,是保障受助者获得最低生活标准的项目。特殊项目援助是根据特殊弱势群体的需要,有针对性的援助项目。目前,政府提供的特殊援助约有 70 多项,比较有代表性的是贫困家庭临时援助(TANF);医疗援助(MEDICAID)等。

廖宏(2002)指出,美国有一个专门针对城市老年弱势群体的社会救助项目,名为补充保障收入(SSI),联邦政府规定,个人资产(包括现金收入,银行账户,股票,债券等)不超过2000美元,夫妻共有资产不超过3000美元的65岁以上的贫困老人、老年盲人和残障人士,都可以申领SSI补助金。SSI补助金的金额不是固定的,原因在于SSI的出发点就是设立“最后求助的援助项目”,即在评估申请人所有其他收入之后,SSI将为受助者提供其受助前收入与最低生活保障收入之间的差额,使其达到法定的收入标准。

于秀丽(2005)指出,日本对于弱势群体的社会救助制度名为生活保护制度,在内容上,生活保护的内容由8种补贴构成,他们分别是生活补贴、住宅补贴、教育补贴、医疗补贴、分娩补贴、创业补贴、丧葬补贴和介护补贴,其中支出最大的分别是医疗、生活和住宅补贴三项。她认为,日本对于老年弱势群体的社会救助的优点主要是日本的生活保护制度采取现金、实物和服务结合的方式给老年弱势群体提供救助,形式多样。其中,生活服务在社会救助中占有非常重要的地位。与中国不同,日本非常重视对老年弱势群体提供生活照料方面的救助。

方洁(2012)指出,在社会救助基金的筹集及支出上,日本采取中央和地方政府分担模式。日本的地方政府在税收上具有很大的自主权。日本实行一级政府一级财政,各级财政只对本级政府负责,预决算由本级政府审批,各级政府独立征税的财税管理体。因此,日本的大部分的社会救助基金来源于地方政府财政。这种资金运作方式有利于政府根据各地实际情况的不同调节社会救助资金的筹集及支付,具有很大的灵活性。

1.2.3 简要评述

综上所述,无论是国内还是国外,都非常重视对城市老年弱势群体的救助。国内学者对于城镇老年弱势群体的社会救助研究较少,且国内的研究很多只是停留在了理论层面,如国内研究中所提到的“造血式”救助及引入社工等新方法没有真正运用到实践中,广州能从国内研究中得到的经验有限。国外对于救助城镇老年弱势群体社会救助则较为完善,不仅有完整的救助体系(如日本的生活保护制度),还有新颖的救助措施(如美国的SSI专项救助及日本的生活照料服务)可供借鉴,但国外与国内的社会环境毕竟有别,很多国外的先进经验无法照搬,因此国外的研究对于分析广州三无老人社会救助现状的帮助有限。无论国内国外,其研究的参考价值都很有限,要分析广州三无老人社会救助现状、找出问题就必需立足广州的城市特点及救助现状。本文将以广州其中一个城市老年弱势群体——三无老人作为研究对象,集中研究政府分散供养的三无老人。以广州金沙洲和民及同乐两个社区的三无老人为例,分析广州三无老人社会救助现状,找出广州三无老人社会救助现存的问题,分析原因,并结合社会保障理论知识提出建议。

1.3 研究问题及研究意义

1.3.1 研究问题

本文主要研究广州三无老人的社会救助现状。选取了广州其中一个三无老人聚居地—金沙洲廉租房社区作为研究的地点,在此地和民及同乐两个社区展开调查。通过访谈及问卷调查的方式搜集有关三无老人社会救助的资料,以金沙洲的三无老人为例研究广州对三无老人的社会救助工作,研究思路为:先说明研究的背景(即中国老龄化的大环境及广州三无老人逐渐增加的社会问题);继而通过访谈及问卷调查的方法对老人的生活现状及接受社会救助的情况进行调研,调研的内容涵盖三无老人的生活水平、医疗健康、心理健康、接受社会救助的种类及对社会救助的看法等;最后在调研的基础上对广州的三无老人社会救助工作作出一个客观评价,剖析其中存在的问题及提出解决问题的建议。

1.3.2 研究意义

随着我国经济的飞速发展,我国已进入老龄化时代,人口的平均寿命不断上升。这本来是一件好事,但我国还处于社会主义初级阶段,经济基础及上层建筑都未完善。在老龄化趋势不断加深的今天,社会缺少各种相应的配套措施及政策,导致我国城镇老年弱势群体不断扩大。三无老人就是我国城镇老年弱势群体的代表,他们无劳动能力、无生活来源、无人赡养,是急需社会救助的一个群体。

近年来,随着中国老龄化趋势的不断加深,广州三无老人的数量也有上升的趋势。三无老人的生活全赖社会救助保障。随着广州三无老人数量的增加,广州三无老人社会救助体系的压力也不断增加,渐渐有不堪重负的趋势。广州三无老人社会救助现状渐渐引起的社会的关注。

本文以广州金沙洲和民及同乐两个社区的三无老人为例,以问卷调查及深入访谈为方法,深入调查广州三无老人的生活水平、医疗健康、心理健康、社会救助内容对社会救助的满意度,在此基础上分析广州三无老人社会救助现状,总结出广州三无老人社会救助体系存在的问题。根据问题产生的原因提出具有针对性的建议。对于分析广州三无老人社会救助现状、调整广州三无老人社会救助体系有一定参考意义。

1.4 设计

1.4.1 研究方法

本文的研究方法主要有两种:访谈法及问卷调查法。访谈法:调查初段主要采取访谈法,访谈的对象主要有三类,第一类为在金沙洲生活的三无老人,第二类为在当地服务的义工及志愿者,第三类为政府人员,主要包括金沙洲当地的居委会工作人员及广州民政局的工作人员。访谈的目的主要是为了在调查前期得到问卷设计的主要线索。问卷调查法:在访谈的基础上,得出问卷设计的要点,设计出调查问卷,全面了解三无老人生活水平、医疗健康、心理健康、接受社会救助的种类等方面的资料,并在此基础上作出总结分析,深入分析广州三无老人社会救助工作存在的问题。

1.4.2 研究工具

本文主要的研究工具为调查问卷。调查问卷一共设有32题,主要有5个维度,分别为:1.医疗健康;2.生活水平;3.心理状况;4.社会救助内容;5.社会救助满意度。其中,医疗健康部分有5题,生活水平部分有4题,心理状况部分有6题,社会救助情况部分有8题,有关老人对社会救助看法的部分有7题。除上述30题外,其余2题为有关老人基本情况的题目。调查问卷有31题为封闭式问题,1题开放式问题。

1.4.3 样本结构

 本次调查样本容量为200人。其中,男性为85人,女性为115人;60-70岁有133人,70-80岁为67人,问卷回收率为100.00%

 

1 样本分布

性别

人数

百分比

年龄

人数

百分比

85

42.50%

60-70

133

66.50%

115

57.50%

70-80

67

33.50%

                                                                                          

2 结果

本次论文调查,选取了金沙洲和民及同乐两个廉租房社区作为调查地点。调查内容涵盖5个部分,分别为:医疗健康、生活水平、心理状况、社会救助内及.社会救助满意度。

2.1 医疗健康

在医疗健康方面,广州大部分三无老人身体状况较差,有42.50%的受访老人表示自己经常患病,认为自己身体良好的受访老人仅占总数的16.50%,当三无老人患病时,他们最常采取的方法是去社区诊所看病及自己买药吃,采取这两种方法的老人分别占总数的43.50%39.50%。在被问到看病有没有困难时,64.00%老人表示没有困难,仅有38.00%表示有困难,其困难多为行动不便,根据调查,认为看病有困难的76位老人里,有超过一半的老人因为行动不便(60.52%)而觉得看病困难。

1 三无老人看病是否有困难

 

2.2 生活水平

在生活水平方面,问卷显示,多达60.00%的受访老人去年的年收入在9000元以下,仅有14.00%的三无老人表示其年收入在11000以上。在被问到每月收入是否足够支持日常开支时,72.00%的三无老人表示不够用。除了缺少金钱外,三无老人的生活自理情况也让人担忧,44.00%的受访老人表示仅能部分自理日常生活,这部分老人能自己处理吃饭、洗漱等室内活动,但由于身体大多有病,或腿脚不灵,或有眼疾,出门购物、看病时多有不便。有24.50%的受访老人是生活自理能力较差的,这部分老人或患有较为严重的慢性病,或有残疾,对他们而言,就算是吃饭、上洗手间等室内活动也是一种困难。仅有31.50%的受访老人生活能完全自理。大部分老人对其生活水平不满意,据调查,只有17.00%的受访老人认为自己的生活水平在中等以上。

2 三无老人年收入情况

 

2.3 心理状况

在心理状况方面,根据调查数据,只有16.00%的受访老人长期保持愉快的心情。除了这部分老人以外,其他老人在日常生活中都或多或少地受到各种负面情绪的影响。调查中,52.00%的受访老人表示经常受到压力的影响,心理紧张;29.00%的受访老人表示其情绪容易发生波动,容易发脾气、伤感。在诸多负面情绪中,对三无老人影响最为严重的是孤独感。据调查,多达81.50%的受访老人表示经常感到孤独,希望找人陪伴、沟通。

3 三无老人情绪状况

 

2.4 社会救助内容

在社会救助措施方面,经调查得知,广州三无老人所享受的社会救助主要有几种,分别为生活救助(最低生活保障)、医疗救助、住房救助及法律救助。其中,生活救助(最低社会保障)指国家对家庭人均收入低于当地政府公告的最低生活标准的人口给予一定现金资助,以保证该家庭成员基本生活所需(奚洁人,2007)。广州的最低生活保障标准为540//月,三无老人可以按低保标准的1.3倍领取低保救济金,即三无老人每月可领702元救济金(王华,2013)。医疗救助是指国家和社会针对那些因为贫困而没有经济能力进行治病的公民实施专门的帮助和支持(曾泰,2014)。根据《广州市医疗救助试行办法》,广州的医疗救助体系分为门诊医疗救助、住院医疗救助、其他人员医疗救助、重特大疾病医疗救助及临时医疗救助五部分。住房救助,是指政府向低收入家庭和其他需要保障的特殊家庭及个人提供现金补贴或直接提供住房的一种社会救助项目(李英,2012)。在广州,住房救助主要有两种形式。一是分配廉租房,二是发放住房租赁补贴。廉租房为广州政府通过改造公房、危房及新楼盘所建,其月租金为1/平方米。除了廉租房以外,广州政府还设置了住房租赁补贴解决三无老人住房困难的问题。广州的住房租赁补贴非常高,最高可达市场租金的80%(郑佳欣,2012)。法律援助指国家以制度化、法律化的形式,在司法制度运行的各个环节、各个层次上,对因经济款呢及其他因素导致的难以通过一般意义上的法律手段保障自身基本权利的社会弱者,通过减免法律服务费用、提供法律帮助等手段,实现其司法权益的一项救助手段。(王策,2011)广州的法律救助措施主要包括诉讼费减免;免费提供律师服务、公证和法律咨询服务等(董克用、孙光德,2011)内容。根据调查数据,在信息收集方面,三无老人最大的两个社会救助信息来源分别是政府及慈善团体,51.00%的受访老人表示,其社会救助信息是从街道办等政府部门收集的,而通过慈善团体收集社会救助信息的占25.00%。在社会救助体系的内容方面,多数受访老人表示,除了每月702元的救济金外,他们还受到医疗及物资方面的救助,其比例分别为93.50%49.00%,但表示接受过生活服务及心理方面救助的老人所占的比例较少,分别只有22.50%29.50%。在社会救助的提供主体上,政府毫无疑问是最大的社会救助提供者,99.00%的受访老人表示接受过政府提供的社会救助。其次则为社会慈善团体,57.50%的受访老人表示曾受过社会慈善团体提供的社会救助。需要指出的是,广州的企业甚少参与三无老人的社会救助工作。调查数据显示,只有12.50%的受访老人表示曾受过企业的救助,这一比例甚至比表示受过个人救助的老人(24.00%)低。

 

4 社会救助服务提供主体

 

2.5 社会救助满意度

据调查,三无老人对社会救助体系的评价很高,78.00%的受访老人觉得社会救助在其生活中占有必不可少的地位,在被问及对广州社会救助体系是否满意时,仅有20.00%受访老人回答“不满意”。尽管如此,多数老人认为社会救助体系仍有不足。高达59.50%的受访老人认为广州社会救助体系“基本让人满意,仍有不足”。老人对于社会救助体系的不满主要集中在“社会救助物资太少”及“社会救助形式单一”上,分别有74.00%47.00%的受访老人认为广州社会救助体系的不足是“社会救助物资太少”及“社会救助形式单一”。当三无老人被问到“如果社会救助制度发生改革,您最希望增加什么救助措施”(多选)时,回答“生活照料”及“心理安慰”的老人所占比例较大,分别为62.50%53.00%.。在养老方式的选择上,多数老人青睐社区养老。在被问及希望选择何种养老方式时,72.00%受访老人选择了“社区养老,由政府分散供养”,其比例远远高于选择了“机构养老,由政府集中供养”(28.00%)的受访老人。

 

5 三无老人希望增加的社会救助服务服务类型

 

3现存问题讨论

3.1 生活救助金难以保障三无老人基本生活

60.50%受访老人去年的年收入在9000元以下,72.00%三无老人表示救助金不够用。广州政府对三无人员救助政策,主要有福利机构集中供养和分散供养安置政策。根据《关于提高我市政府集中供养"三无"人员供养标准的通知》,对于采取福利机构集中供养政策的三无老人,政府的供养标准是每人每月900元,具体支出结构为:伙食费450元,衣、被服费150元,护理(含医疗康复)费120元,水电燃料费120元,零用金20元,日杂用品费(如尿片等)40元。对于采取分散供养安置政策的三无老人,政府参照广州低保标准的1.3倍发放救济金。广州的低保标准为每人每月540元,因此,采取分散供养政策的三无老人每月能拿到的低保救助金为702元。广州的消费水平较高,无论是对于采取集中供养还是分散供养的三无老人来说,每月所得的救济金都是仅能勉强保障基本生活,其中采取分散供养的三无老人生活更为拮据。根据调查数据,多达60.50%的受访老人去年的年收入在9000元以下,仅有14.00%的三无老人表示其年收入在11000以上。广州三无老人年收入的主体为每月702元的救济金,如果一个三无老人一年中只是领取政府救济金,其年收入为702*12=8424元。这一比例除了说明广州三无老人收入普遍偏低外,还说明多数三无老人没有接受过除政府救济金以外的金钱资助。在被问到每月收入是否足够支持日常开支时,72.00%的三无老人表示不够用。受访老人皆为政府分散供养的老人,其生活比由政府集中供养的三无老人更为拮据。原因在于,由政府集中供养的三无老人有政府作为后盾,由福利机构集中供养,其生活必需的物资及医疗用品由政府集中采购及提供,较有保障,而对于采取分散供养政策的三无老人,不仅其救济金比采取集中供养政策的三无老人少,而且其生活必需的物资需要自己采购,所承担的成本较高。三无老人生活救助金不足以保障三无老人的基本生活。

 

6 三无老人每月收支情况

 

3.2生活服务救助难以满足老人的需求

68.50%三无老人生活不能完全自理,62.50%三无老人希望增加生活服务救助。广州的三无老人接受的社会救助主要有:生活救助(最低生活保障)、住房救助、法律救助、医疗救助等等。这个救助体系已经较为完善,但还是缺少了生活服务方面的救助。三无老人是城镇弱势群体中的特殊群体,他们中有相当大一部分行动不便,甚至生活不能自理。根据调查数据显示,高达68.50%的三无老人生活不能完全自理。对于这部分老人来说,日常生活中的洗衣服、清洁等基本家务都是一大难题,他们对于生活服务非常需要,在被问及希望政府增加何种社会救助时,62.50%受访老人回答“生活照料”,但广州社会救助体系中却没有这一块。

 

7 三无老人生活自理情况

 

3.3老人心理状况堪忧,急需心理救助

32.00%的受访老人长期保持愉快的心情,81.50%的受访老人表示经常感到孤独。据问卷调查统计,三无老人的心理状况并不乐观。只有32.00%的受访老人长期保持愉快的心情。大多数老人在生活中都或多或少地受到各种负面情绪的影响,其中,对三无老人影响最大的是孤独寂寞。高达81.50%的受访老人表示经常感到孤独。三无老人的心理状况与其生活环境息息相关。大部分三无老人没有赡养人,过着独居的生活,在日常生活中缺少别人的关爱及人与人之间的沟通,容易产生各种心理问题。三无老人的心理救助需求如此之大,但心理救助的供给量缺存在不足。不仅心理救助没有被列入广州三无老人社会救助体系中,而且政府平时提供给三无老人的心理咨询服务也非常少。很多时候民间慈善团体对于三无老人的探访更能满足三无老人对于沟通及关怀上的需求。

3.4 民间慈善团体发展受阻

当地义工表示,民间慈善团体发展困难。据调查,57.50%的受访老人表示曾受过社会慈善团体提供的社会救助,这一比例仅次于政府。这一数据充分说明社会慈善团体对于社会救助工作的重要性。广州的慈善团体主要分为两类,公办慈善团体及民间慈善团体。近年来,广州的公办慈善团体发展快速,为社会救助工作做出了极大贡献。据广州市青年志愿者协会统计,截至2007年广州市青年志愿者协会及下属各级志愿者组织共有注册志愿者49.6万人,直属专业服务总队21个,志愿服务队925支,志愿服务基地634个。广州市义工联统计,自2002年广州市义工联成立以来,全市注册义务工作者约68万名(其中大约一半与青年志愿者协会重复)(共青团广东省直属机关工作委员会,2011)。与发展迅速的公办慈善团体相比,民间慈善团体在发展过程中处处受阻。据了解,金沙洲有5个以上的慈善团体长期为三无老人提供服务,其中的民间慈善团体受到政府政策的限制,不仅准入门槛高,且管理方面自由度小。据金沙洲当地义工反映,民间慈善团体如想不受过多约束,需与公办慈善团体挂钩。例如,当地一个具有代表性的民间慈善团体—金刚禅寺义工队,这一慈善团体与广州市义工联挂钩,其全称为广州市义工联金刚禅寺分队。虽然实际上金刚禅寺义工队是民间自发形成的慈善团体,但仍在名义上隶属广州市义工联,并在管理运营上受到广州市义工联的限制。在广州市范围内,不与政府挂钩、纯粹的民间慈善团体非常少。

3.5 企业不热衷于参与社会救助

只有12.50%的受访老人表示曾受过企业的救助。据了解,金沙洲三无老人所接受的社会救助主要由政府及民间慈善团体提供,而作为国民经济细胞的企业则甚少出力。根据调查数据,只有12.50%的受访老人表示曾受过企业的救助,这一比例甚至比表示受过个人救助的老人(24.00%)低。据当地义工反映,企业不参社会救助工作并不是金沙洲特有的情况,在广州亦是如此。

3.6 街道办人员不足

63.00%三无老人认为社区街道办人员不足,不能及时处理社会救助事务。据金沙洲当地的老人反映,该地区的社区街道办虽然基本实现了“一口上下”的社会救助工作体系,申请、领取社会救助物资的程序都可以通过街道办办理,非常方便。但存在一个问题:申请、领取社会救助物资的时间很长。三无老人们如要申请某种物资,往往要等很长时间才能得到街道办的回复,有时还会出现没有回复的情况。老人们申请救助物资,从提出申请到拿到物资,中间的时间跨度甚至长达二个月。当被问到对于社会救助不满意的地方时,高达的受访老人选择了街道办人员不足。据多方了解及观察,街道办人员不足的原因并不是因为街道办的工作人员不服责任,而是街道办的工作人员不足。

4现存问题原因分析

4.1 社会救助基金资金不足

生活救助金少,其根本原因是社会救助基金资金不足。我国目前社会救助基金的筹集采用分级分层筹集的机制(赵佳颖、周伟文,2009),自中央以下,各个省、市、区等地区的社会救助基金都由两部分组成,一是中央财政拨款,二是地方财政财政拨款。这种运作方式有两处不足:一是监管不严,地方财政社会救助资金落实不到位的现象时有发生,有些地区虽然会在账面上做出相配套的预算,以取得中央的财政拨款,但在预算资金兑现时,往往会减少预算开支,从而导致社会救助资金拨付的中间环节上存在着暗箱现象;二是资金来源过少。社会救助基金的资金来源主要有中央及地方财政拨款。政府不会通过投资的方法使社会救助基金增值,其资金只能通过最原始的方式积累,自然捉襟见肘。

4.2 政府以为社会福利能代替社会救助

    广州缺少生活服务救助,其原因在于政府以为社会福利能替代社会救助。社区服务是社会福利的重要组成部分,在社区服务中,就有类似的生活服务提供,例如老人包户(由居委会跟需要服务的老人签订协议,约定服务人员、服务内容、服务时间等,由专人为老人提供生活服务,服务内容相当广泛,包括做家务、代购物品及年节探望等等,惠及相当一部分老人)。政府认为社会福利中已有类似内容,就不需要再将其加入社会救助中。但是社区服务作为社会福利的一部分,具有社会福利的区域性及群众性特征,其服务的对象是一定区域内的所有群众,这就决定了其服务的分散性及偶然性,因为服务提供方不可能给数量如此庞大的服务对象长时间提供高质量的服务。对于三无老人,特别是其中生活不能自理的老人来说,他们需要的恰恰是长时间的服务,这是社区服务没有办法满足的。因此需要在社会救助中增加生活服务救助的内容,让生活服务跟低保一样具有长期性。近来,政府也开始重视生活服务这方面的救助。国务院2014221颁布的《社会救助暂行办法》(国务院令第649号)第三章第十五条规定,国家需要对无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人,或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年人提供生活照料。虽然政府已经意识到生活服务对于三无老人的重要性,但由于政策才刚刚提出(《社会救助暂行办法》需到201451才开始实施),只是规定了政府需要对三无老人提供生活照料,但很多细节诸如提供何种生活照料服务、提供生活照料服务的频率及申请生活照料服务的程序等还没有确定,政府在《社会救助暂行办法》所提出的生活照料救助还只是停留在理论层面。

4.3 政府低估了心理健康的重要性

缺少心理救助措施原因在于老人的心理状况得不到政府足够的重视。社会救助号称“社会保障的最后一道防线”,社会救助的目标是给社会弱势群体提供最基本的生活条件(张玉,2004)。从另一个方面说,社会救助只保障弱势群体最基本的生存权利。政府认为老人的心理健康不属于最基本的生存需要,对其不够重视。其实心理健康对于三无老人来说非常重要,心理健康问题甚至可能危及三无老人的生命。据统计,我国老人自杀率高企,我国55岁以上的老年人每年自杀人数超过10万,成为我国自杀率最高的一个群体。这些老人自杀的最主要的原因是因为心理问题。心理问题成为三无老人的一大杀手,老人心理问题急需解决。

4.4 民间慈善团体准入门槛过高

民间慈善团体发展受阻原因在于我国政府对于民间慈善团体所设的准入门槛过高。我国《基金会管理条例》规定:“全国性公募基金会的原始基金不低于800万元人民币,地方性公募基金会的原始基金不低于400万元人民币。”而根据现行《社会团体登记管理条例》的规定,要成立社会团体,需面对非常严格的准入程序,经过复杂而严格的审批。民间慈善团体是慈善团体的重要组成部分,对于广州市的三无老人救助工作做出了很大的贡献。这些民间团体虽不像那些公办的慈善团体(如广州青年志愿者协会)那样有政府的政策支持,财力物力雄厚,但都有独特的管理及服务理念,充满活力。民间慈善团体需要更广的发展空间。

4.5 企业缺乏社会责任感

企业对三无老人社会救助事业不热衷,其原因主要是业缺乏社会责任感。改革开放以来,广州作为国家对外开放的排头兵,经济迅速发展,广州的企业也把握机会,纷纷力争上游,以利益最大化为目的。在这一个大环境下,部分企业存在忽视企业社会责任的情况。在问卷中,只有12.50%的受访老人表示曾经接受企业的救助,这一比例甚至比表示受过个人救助的老人(24.00%)低。作为国民经济的细胞,企业所拥有的资源比个人要多,但对于社会救助工作的付出却比个人少。社会上有企业家甚至宣称政府才是社会救助主体,企业不必参与社会救助工作。虽然企业不像政府一样拥有大量的资源,但企业还是有责任回馈社会。

4.6 街道办人员结构单一

    街道办人员不足的原因主要在于,街道办人员结构单一。街道办人员结构街道办要服务社区内所有居民,其只能涵盖卫生、文化及城市管理等方面,人手本已不足。近年来,随着街道办的功能不断完善,街道办增加了不少职能(如社会救助事务办理窗口),对于人力资源方面的需求越来越大。但据调查,街道办的人员结构单一,街道办的工作人员绝大部分为正式员工,缺少兼职及实习生等人员。正式员工虽然熟悉工作程序,但薪水较高,导致街道办人力资源成本较大,无力聘请其他人员。

5 现存问题解决对策

广州对三无老人的社会救助体系基本体现了社会救助作为社会保障的最后一道防线的作用,保障了广州三无老人的基本生活需要,但社会救助体系还存在不少问题。要使社会救助体系变得更加完善,需要根据社会救助的现状做出具有针对性的改革。

5.1 科学管理社会救助基金

科学管理社会救助基金,壮大用于社会救助事业的资金。广州三无老人低保救济金不足原因在于社会救助基金资金不足。这一问题主要应从开源、节流两方面解决。开源指让社会救助基金有更多资金来源。要真正壮大用于社会救助事业的资金,需要增加社会救助基金的来源。政府可以参考社会福利的管理经验,通过发行彩票筹集社会救助基金;可以通过主流媒体价强对三无老人这一弱势群体的宣传,让其受到社会大众的关注,吸引社会上的热心人士慷慨解囊;还可以可以适当给予社会救助基金税收优惠或让利,让社会救助基金拥有低税收、高利率的运行环境。在积累了一定数量的资金后,社会救助基金可用于投资,让资金不断壮大。社会救助基金的投资需遵循安全性及分散性原则,选择国债、储蓄等风险低的投资方式并使资金尽量分散,使风险最低化。除了让社会救助基金有更多资金来源,节流也同样重要。在社会救助基金筹集、运行的过程中,政府要加强监管,可以设立专门的监察部门及加强执法力度,严惩非法挪用社会救助基金的行为,将社会救助基金管理过程中的人为损失减到最低。在社会救助基金支付方面,同样要遵循节流的原则。政府要做好对广州三无老人资格审查的工作,杜绝骗取救助金的情况发生。

5.2 促进社会救助与社会福利相结合

促进社会救助与社会福利结合,提供生活服务救助措施。政府需要出台生活服务方面的救助,首先需要分清社会救助及社会福利的概念,认识到社会福利是不能代替社会救助的。虽然两者互不相同,但却可以相互印证。上文提到,广州的社区服务发展成熟,社区福利设施完善,服务经验丰富,社区服务里有类似老人包户等服务的内容,要为三无老人提供生活服务救助,可以参考社区服务的经验,甚至可以邀请社区生活服务团队的骨干加入到社会救助工作中来。无论是社会救助还是社会福利,其目的都是为了促进社会公平,保障人民生活,促进两者结合有利于相互参考,相互补充。

5.3 提供心理救助

政府需要给三无老人提供心理救助。政府首先应正确认识三无老人心理健康的重要性。在这之后,政府需要为三无老人提供心理方面的服务作为救助措施,如心理咨询。政府可以借助社区福利设施,借社区医院的场地之便,招募专业的心理咨询师并让其长期在社区医院里为三无老人提供心理咨询服务,填补三无老人心理救助的缺失。

5.4 降低门槛,给予民间慈善团体优惠

政府应通过降低准入门槛及给予政策优惠支持民间慈善团体。政府有必要降低民间慈善团体的成立门槛,如减少对于民间慈善团体原始基金的要求,简化其建立的程序,让更多民间慈善团体加入到社会救助事业中来。除了降低民间慈善团体的准入门槛外,政府还应该为民间慈善团体的发展创造一个有利的环境,适当给予政策性的支持,通过财政补贴、购买服务和税收优惠等各项政策,鼓励社会组织中的公益慈善类组织加入到社会救助事业中来。但政府优待民间慈善团体并不意味着政府放弃对民间慈善团体的监管。正因为民间慈善团体在社会救助事业中的地位如此重要,政府需要保持对民间慈善团体的引导及监管。政府应出台有关公益慈善组织参与社会救助体系的法律规范或指导性政策文件,并向有需要的民间慈善团体提供咨询服务,解决其在管理及法律等方面的疑难,加强对民间慈善团体的引导。特别是对于资金方面。政府应要求民间慈善团体定期上报财务资料,保证其资金的筹集及支出合法合理,防止部分不法分子利用民间慈善团体敛财。总而言之,对待民间慈善团体,政府要加强引导及扶持,减少干预和限制,让民间慈善团体蓬勃发展。

5.5 通过树立榜样及政策优惠吸引企业

政府需要通过树立榜样及政策优惠吸引企业参与三无老人社会救助工作。要引导广州的企业投身救助三无的事业,政府可以从媒体宣传及政策优惠两方面着手。树立榜样指政府可以在广州范围内寻找热心慈善事业的企业,利用报纸、电视等主流媒体加强对其事迹的宣传,甚至可以专门举办一个评选活动,每年在广州范围内评选出几家最为热衷于老人社会救助慈善事业的企业,给予荣誉称号,将其树立为榜样,让他们带动其他企业让他们带动其他企业参与三无老人社会救助工作。除了树立榜样以外,政府还可以通过政策优惠这一手段引导企业加入到社会救助事业中来。对于广州市内热衷于慈善事业的企业,政府可以给予政策优惠,如适当减低这类企业的税率。政府给予企业的政策优惠不宜过大,也不宜让过多企业得到政策优惠,否则不仅会误导企业,也会给政府造成财政负担。无论是树立榜样还是政策优惠都只是“治标”之法,要让更多企业自发加入到救助三无老人的事业中,真正的“治本”之法是政府加强对企业的教育及引导,使企业认识到企业社会责任及社会公平的重要性,让企业责任及社会公平成为广州企业价值观的一部分。虽然企业不像政府那样掌握着大量社会福利资源,无法承担面向全社会的社会救助功能,但所谓聚沙成塔,只要广州所有企业都热衷于社会救助事业,一样可以积少成多,为救助三无老人等弱势群体做出巨大贡献。

5.6调整社区街道办人员结构

调整社区街道办人员结构,使社区街道办人力资源结构更加丰富、科学。现阶段,广州的街道办已经成为了社会救助的关键窗口,实现了一口上下的社会救助工作机制后,三无老人们申请、领取社会救助都是通过社区里的街道办公室实现的。不仅如此,社区街道办在社会救助体系中的地位不仅仅是申请、领取救助的窗口。根据调查,在被问及希望选择何种养老方式时,72.00%受访老人选择了“社区养老,由政府分散供养”。老人们对社区养老这种养老方式如此青睐,加上社区医疗、生活、文化等各种配套设施不断完善,在可预见的未来里,社区将会在养老事业里扮演越来越重要的角色。可以预见,在未来,社区街道办将不仅仅是申请、领取社会救助的窗口,它将成为提供、调节社区社会救助的枢纽。要实现这种角色的转变,首先要解决街道办的人手问题,这可以通过丰富街道办的人力资源结构来解决。现时街道办的人手主要由街道办的正式员工构成,人员结构单一。正式员工虽然对于街道办的工作较为熟悉,但人力资源成本较高。街道办可以雇佣临时工、实习生,甚至引导社区居民为街道提供义务服务。这些员工虽然不如正式员工熟悉社区情况及工作程序,但还是可以处理部分技术含量较低的工作,且雇佣这类员工不需要太多的成本。这样不仅可以增加街道办的人手,使街道办的人员结构更加合理,而且可以节省街道办的资金,更好地为社区的三无老人提供救助。

6 结论

    三无老人是城镇居民中最需要社会救助的困难群体,他们无劳动能力、无生活来源、无人赡养,受到贫困的困扰,却又不得不面对严峻的养老问题。本文以广州三无老人聚居地—金沙洲和民及同乐两个社区为例,以问卷调查、访谈的方法调查三无老人的基本情况,调查内容涉及三无老人的生活水平、医疗健康、心理健康、社会救助内容及对社会救助的满意度。在调查的基础上,对广州三无老人社会救助现状做一个客观的评价。本文总结出,广州三无老人社会救助体系存在着诸如政府救济金不足、社会救助措施不全面、民间慈善团体发展受阻及企业社会责任感不足的问题。这些问题主要是由社会救助基金资金不足、政府以为社会福利能代替社会救助、低估了心理健康的重要性、民间慈善团体准入门槛过高、企业缺乏社会责任感及街道办人员结构单一导致的。要使广州三无老人救助体系更加完善,需采取具有针对性的改革措施。基于这几个因素,本文提出了几个建议,包括:科学管理社会救助资金、促进社会救助与社会福利相结合、提供心理救助、降低民间慈善团体的准入门槛通过树立榜样及政策优惠吸引企业及调节社区街道办人员结构。对于调整广州三无老人社会救助体系有一定参考意义。

广州三无老人的社会救助工作任重道远,要使每个三无老人都老有所依,必须集合全社会的力量。因此,全社会都应为三无老人社会救助工作出一份力,这样才能使我们的社会更加公平、和谐,这也正是社会救助的意义所在。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

[1]巴鹏. 社会工作对城镇空巢老人孤独困境的介入与化解[D].郑州:郑州大学,2013

[2]董克用、孙光德.社会保障概论[M].唐昭.3.北京:中国人民大学出版社,2011:375-375

[3]方洁. 日本社会救助制度中的财政责任问题研究[J].群文天地,2012 (2012年第九期)237-238.

[4]高娟. 中美社会救助制度比较与借鉴[D].武汉:武汉科技大学,2007

[5]共青团广东省直属机关工作委员会. 关于广州市义工组织发展的调研报告[R].广州:共青团广东省直属机关工作委员会,2011

[6]李拉,三无人员补贴每月提高至900元[EB/OL.广州:新浪新闻中心,20122014-4-5. http://news.sina.com.cn/c/2012-02-08/081923899419.shtml

[7]李英,政府资助下租赁为主体的住房保障模式的有效性 [J].当代经济管理,201234卷第3期:45-48

[8]廖鸿. 美国的社会救助[J].中国民政,20022002年第九期:19-20

[9]孟祥龙.题名[D].保存地点(城市):保存单位,年份

[10]邱明,广州常住人口总数1270.19万人 增速低于上个十年[EB/OL.广州:中新网,20112014-4-1. http://www.chinanews.com/gn/2011/12-25/3557258.shtml

[11]王策.法律援助问题研究—对我国法律援助制度的思考和建议[D].长春:长春大学,2011

[12]王华. 广州市再次提高最低生活保障标准[EB/OL.广州:中新网,20132014321. http://finance.chinanews.com/cj/2013/07-22/5071032.shtml

[13]吴玉韶.中国老龄事业发展报告[R].北京:中国社会科学院,2013

[14]奚洁人. 科学发展观百科辞典[M]..上海:上海世纪出版股份公司辞书出版社(上海辞书出版社),2007:355-355

[15]岳路. 安阳市城市困难老人养老问题与社会救助的研究[D].北京市:中国农业大学,2007

[16]于秀丽. 日本生活保护制度的经验、困境及对我国的启示[J].东亚论坛,200515(第四期)107-112.

[17]曾泰,贵州提高医疗救助报销比例 9个市州和贵安新区达60%EB/OL.贵州:中新网,20142014-4-1. http://www.chinanews.com/sh/2014/03-17/5957902.shtml

[18]赵佳颖、周伟文. 我国社会救助基金管理现状思考与建议[J].经济论坛,20092009年第十期:19-20

[19]张玉.筑牢最后一道防线,青岛加强城乡社会救助体系建设[EB/OL.青岛:青岛日报,20042014-4-1.http:www.qingdaonews.com/content/2004-09/08/content_3620731.htm

[20]郑佳欣. 按市场价租房,分档次领补贴[EB/OL.广州:南方日报,20122014-4-1. http://epaper.nfdaily.cn/html/2012-06/13/content_7093182.htm


 

All Rights Reserved Copyright © 2006-2008 华农大劳动与社会保障系